SOMOGYI ÉVA

A „közös ügyek”, 1867–1914
Abszolutista és alkotmányos elemek a közösügyes politikában

Az előadás és az azt követő vita az MTA Történettudományi Intézetében 1995. április 24-én hangzott el.

ISBN 963 8312 29 7
ISSN 1217 2278

Budapest 1995
História • MTA Történettudományi Intézete

ELFOGYOTT

A „KÖZÖS ÜGYEK”, 1867–1914

Abszolutista és alkotmányos elemek a közösügyes politikában

Harminc esztendővel ezelőtt a Levéltári Szemle szürke makulatúra papírján, jelentéktelen írások között elrejtve jelent meg Komjáthy Miklós tanulmánya a közös minisztertanács kialakulásáról. Itt fogalmazta meg első ízben azokat a kérdéseket, amelyek a kutatókat azóta is foglalkoztatják: organikus kormányt alkottak-e a közös miniszterek, felelős testület volt-e a közös minisztertanács, hogyan érvényesült a közös miniszterek felelőssége stb. Komjáthy munkája utóbb németül is megjelent az első világháborús minisztertanácsi jegyzőkönyvek bevezetőjeként, s egy nemzetközi vállalkozás elindítója lett. Az ő eredményeire építettek a kérdéssel foglalkozó Monarchia-kutatók itthon és külföldön: Walter Goldinger vázlatos összefoglalásában a közös kormányzatról a Habsburgermonarchie II. kötetében (szerk.: Adam Wandruszka, Peter Urbanitsch), én magam az l980-as években megjelent tanulmányaimban a századforduló közös minisztertanácsáról, aztán Rumpler írása a Rahmenbedingungen der aussenpolitischen Entscheidungen a Habsburgermonarchie VI. kötetében (l99l), Diószegi bevezetése a Kálnoky-korszak közös minisztertanácsi jegyzőkönyveihez (amely inkább monográfia, mint egy aktapublikáció előszava), s végül az én disszertációm, amelyből az elmúlt két–három évben különböző hazai és osztrák folyóiratokban több részletet publikáltam.

E pár mondatos bevezetéssel nem historiográfiai áttekintést akartam nyújtani, csak jelezni kívántam azokat az írásokat, amelyek tárgya kifejezetten a közös minisztertanács volt. Hiszen egy historiográfiai áttekintésnek, akármilyen vázlatos is, utalnia kellene az általánosabb Monarchia-történeti irodalomra, azokra a munkákra, amelyek a döntéshozatal mechanizmusát vizsgálták; Hanák Péternek a 1960-as években publikált, a nemzetközi irodalomban azóta is alapvetőnek tekintett írásaira, Heinrich Lutz: Facts of Austria című tanulmányára, Gerald Stourzh inkább jogtörténeti ihletésű írásaira és másokra.

A kiegyezéssel az Osztrák–Magyar Monarchiában három kormány keletkezett: a szűkebb Ausztria, azaz a Birodalmi Tanácsban képviselt királyságok és országok; Magyarország kormánya – amelyeket a továbbiakban az egyszerűség kedvéért országos kormányoknak nevezünk; és a közös miniszterekből (tehát a külügy-, a közös hadügy-, és a közös pénzügyminiszterből) álló „közös kormány”, amelyet az osztrák fél, amíg csak lehetett, inkább birodalmi kormány elnevezéssel illetett.

Ismeretes, hogy az l867:XII tc. 27. nagyon lakonikusan intézkedett a közös kormányról. („Egy közös minisztériumot kell felállítani azon tárgyakra nézve, melyek, mint valósággal közösek, se a magyar korona országainak, se Õfelsége többi országainak külön kormányzata alá nem tartoznak. E minisztérium a közös ügyek mellett se egyik, se másik résznek külön kormányzata ügyeit nem viheti, azokra befolyást nem gyakorolhat.”) Vagyis a törvény csak azt nem határozta meg pozitívan, hogy kikből áll a közös kormány, és mi a feladata. Sokszor és sokan elemezték a törvény genezisét és azt, mi az oka az alapjában negatív formulázásnak: a törvény azt szabja meg, hogy a közös kormány mit nem tehet, mibe nem avatkozhat, mi nem tartozik hatáskörébe. Komjáthy a törvény védekező jellegét hangsúlyozza – a kiegyezés megalkotói a magyar önállóságot akarták megóvni egy, az országra rátelepedő birodalommal, birodalmi kormánnyal szemben, beolvasztással fenyegető birodalmi parlament ellenében: „mind a kormányzás, mind a törvényhozás szintjén ... kerülni kívánták mindazt, ami a magyar állam felett álló birodalom kifejezője volt.”

Én magam a közös kormány sokat elemzett és rendkívül összetett kérdéskomplexumából – bizonyára a valóságot is kicsit megerőszakolva – három kérdést szeretnék most kiemelni és megvilágítani:

1. kik voltak valójában a közös minisztertanács tagjai;
2. milyen szerep jutott az országos minisztereknek a közös döntések meghozatalában;
3. végül: a közös miniszterek és a delegációk viszonyát.

Azért éppen ezeket a kérdéseket, mert úgy hiszem, hogy ezek segítenek megérteni a dualista rendszer megítélésének szempontjából alapvető kérdést: mit jelent az alkotmányosság a közös ügyek kezelésében, mennyiben, mennyire volt alkotmányos ez a rendszer.

I. A „KÖZÖS KORMÁNY”

A közös minisztertanács tagjai

A tulajdonképpeni közös kormány a közös miniszterekből állt. A külügyminiszterek mindig jelen voltak a közös minisztertanácsban, az uralkodó távollétében ők elnököltek, s éppen közös minisztertanácsi elnöki funkciójuk következtében gyakorlatilag birodalmi miniszterelnöki vagy ahhoz hasonló funkciót töltöttek be. l867-ben ugyan megütközést keltett Beust birodalmi kancellári kinevezése, az abszolutizmus gesztusát látták benne, mégpedig nemcsak a magyar liberálisok. És bizonyos, hogy a birodalmi kancellári cím elleni magyar tiltakozás közjogilag megalapozott volt. De Beust valamennyi utóda „Reichskanzler” titulus nélkül is törekedett egy olyan funkció kialakítására, amely meghaladta a külügyminiszterek szokványos hatáskörét, és úgy tűnik, hogy a közösügyes rendszer ezt meg is követelte. Beust 1867-ben azt mondta, hogy azok a dolgok tartoznak a birodalmi kancellária hatáskörébe, amelyek szorosan véve sem a külügyminisztériummal, sem a két birodalomfél adminisztrációjával nem állnak kapcsolatban, „amelyek politikai természetűek és az összbirodalomra vonatkoznak”. S azután, hogy Beust birodalmi kancelláriája a semmibe vész is, mindig lesz a külügyminisztériumnak egy elnöki osztálya (Präsidialsection, később Cabinet des Ministers), amely nem a külpolitikával, a diplomácia ügyeivel foglalkozik, hanem a birodalom belső dolgaival: a közös minisztertanáccsal, a delegációkkal, ez tarja fenn a kapcsolatot a két ország kormányával – változó névvel, de változatlan tartalommal afféle birodalmi miniszterelnöki hivatal szerepét tölti be. Ha nem is valamennyi közös minisztertanácson, mint a külügyminiszter, azok túlnyomó többségén, 86–88%-án a had- és a közös pénzügy miniszterek is megjelentek, néhány tárcájuktól, érdeklődésüktől távol álló tanácskozásról maradtak el. A közös miniszterek a törvény szerint együttesen tartoztak felelősséggel. S valójában mindnyájuknak, a maguk reszortja szempontjából, hogy hatékonyan működhessenek, szükségük volt erre a „közös felelősségre”, hogy egy testület tagjaként, annak nevében léphessenek fel.

A közös pénzügyminiszternek kellett tárgyalni a két országos miniszterrel a közös kormány anyagi igényeiről, neki kellett védelmeznie a költségvetést a delegációk előtt, ezt csak minisztertársaival egyetértésben, az ő támogatásukkal, velük közösen tehette.

A hadügyminiszternek a katonai vezetés bonyolult mechanizmusában kellett helyet biztosítania a maga számára. Egy birodalomban, ahol az uralkodó a legfőbb hadúr, ahol a hadsereg vezetése Õfelsége fejedelmi joga, ahol a vezető katonai személyiségek az uralkodói akarat közvetítői, ott a hadügyminiszternek a katonai vezetőkkel szemben is szüksége van egy birodalmi felelős kormány létére. Így magát egy organikus kormány tagjának tudhatta, maga mögött annak súlyát érezhette. A vezető katonai személyek: a hadsereg főfelügyelője (Albrecht főherceg, majd a század elején Ferenc Ferdinánd trónörökös), őfelsége katonai kancelláriájának igazgatója és a vezérkari főnök.

A közös minisztertanács ülésein azonban rendszerint nemcsak a három közös miniszter volt jelen, hanem a két ország miniszterelnöke, esetenként az országos kormányok más tagjai is. Õk is tagjai voltak a közös minisztertanácsnak, éppúgy, mint a közös miniszterek? Ebben a kérdésben egykorúan is megoszlottak, s azóta is eltérnek a nézetek. A törvény ugyanis annyit ír elő, hogy a külügyminiszter csak „mindkét fél minisztériumával egyetértésben, azok beleegyezése mellett” járhat el, a közös költségvetést „a közös minisztérium mindkét felelős miniszter befolyásával fogja készíteni”, azonban az, hogy mit jelent a befolyás, azt a két felelős kormány milyen formában érvényesítheti, jogilag meghatározatlan maradt.

Kétségtelen, hogy már az 1867–1871 közötti periódusban – amely időszakot a közös intézmények kialakulása korának tekinthetjük – szokássá válik, hogy a közös minisztertanácsba meghívják a két kormány elnökét (120 alkalomból 70-szer), de egyáltalán nem számít kivételnek, ha a közös miniszterek pusztán egymás között értekeznek. Lényeges változást a minisztertanács összetételének vonatkozásában az Andrássy-korszak sem hoz. Az 1880-as évektől viszont átalakul a minisztertanács, ritkaságszámba megy, ha azon csak a közös miniszterek vannak jelen.

Ám úgy tűnik, függetlenül attól, hogy a különböző időszakokban mennyire volt általános, vagy ment kivételszámba az országos miniszterek meghívása a közös minisztertanácsba, sohasem tekintették őket eredendően a közös kormányzat tagjainak. Minden minisztertanácsi meghívóból, minden minisztertanácsra való utalásból kitetszik ez. Az l870-es években „kombinált” miniszteri tanácskozásról, „megerősített” minisztertanácsról beszélnek, ha az országos miniszterek is részt vesznek a konferenciákon. És később is mindig utalnak arra, ha az országos minisztereket is meghívják, részvételük nem magától értetődő. Kezdetben a minisztertanácsi jegyzőkönyvek felzetlapján három csoportba osztották a résztvevőket: „a közös kormány részéről”, „a Reichsratban képviselt királyságok és országok részéről”, „a magyar korona országai” részéről megjelent miniszterek. Formális apróság ez, amelynek jelentését talán senki végig sem gondolta, mégis csoportokat, érdekcsoportokat sejtet, ha definiálatlanul, definiálhatatlanul is. Andrássy majd megpróbálja megfogalmazni. Egy minisztertanácson Beust külügyminiszter arra kéri a magyar miniszterelnököt, hogy a magyar delegációban (ahol a külügyminiszter a tárgyalás nyelvét sem értette), képviselje a közös kormány külpolitikáját. A magyar miniszterelnök megütközve utasítja el Beust ötletét. Azzal érvel, hogy a kiegyezési törvények szerint a külpolitikát a két országos kormánnyal egyetértésben kell irányítani, és ő ezt mindig úgy értelmezte: támogatnia kell ugyan a közös külügyminisztert, de a külpolitikáért a külügyminiszter a felelős, ő, a magyar miniszter a delegációban nem képviselheti a közös miniszter álláspontját.

Andrássy osztrák partnerei, a liberális Herbst és Giskra, a konzervatív Taaffe is többször tettek hasonló nyilatkozatokat. Nem vállalták fenntartás nélkül, hogy a közös és az országos kormányok törekvései feltétlenül egybeesnének . Ilyen fenntartással természetesen nemcsak és nem is elsődlegesen az országos kormányok éltek. Ismét Andrássyra hivatkoznék, ezúttal Andrássyra, a közös miniszterre.

l876-ban Tisza Kálmán magyar miniszterelnök és a közös külügyminisztérium között hosszú vitára került sor egy látszólag apró ügyben. Nagyenyed városában leégett egy lovassági kaszárnya, s annak helyreállítására a közös minisztertanács megszavazott egy bizonyos összeget, amit a hadügyminiszter utólag törölt a költségvetési tervezetből. E kellemetlen tapasztalat alapján Tisza azt kívánta, hogy a jegyzőkönyveket a javítások után újra körözzék a résztvevők között, valamint, hogy a Magyarországot érintő tanácskozások jegyzőkönyveiből másolatot vagy kivonatot kapjon.

Az ügy – amint ez ebben a birodalomban nem ment ritkaságszámba – hónapokat vett igénybe, halmozódtak az akták, végül Andrássy egy felségfolyamodványban elvi álláspontját is kifejtette: „Azt gondolom, hogy azoknak a konferenciáknak a jegyzőkönyveiről, amelyeket csak a közös miniszterek tartottak Õfelsége vagy az én elnökletem alatt, nem kell másolatot csinálni. Ezekkel eddig semmiféle nehézség nem volt, ezekbe a jegyzőkönyvekbe a két országos kormánynak sohasem volt betekintése, éppúgy nem, ahogy a két birodalomfél kormányai jegyzőkönyveihez a közös minisztereknek nincsen semmi közük.” Megengedhetőnek tartja, hogy a két országot érintő jegyzőkönyvekből másolatot kapjanak a miniszterelnökök, de csak olyan jegyzőkönyvekről lehet szó, amelyeket a miniszterelnök amúgy is megkapott betekintésre.

Mint láttuk, Andrássy magyar miniszterelnök nem azonosította magát a közös külügyminiszterrel. Andrássy közös külügyminiszter nemcsak tartalmilag, hanem az iratkezelés módjában is különbséget tett a „tulajdonképpeni” közös minisztertanácsok és a „kombinált”, „megerősített” minisztertanácsok között; ragaszkodott ahhoz, hogy vannak, lehetnek olyan közös minisztertanácsok, amelyekhez az országos minisztereknek nincsen közük.

A birodalom érdeke

A közös minisztereknek védeniük kellett a „birodalom érdekét”, ha úgy adódott, az országok törekvései ellenében is, mert legalábbis elvileg elképzelhető volt, hogy valamelyik ország kormánya szembehelyezkedjék a birodalom akaratával. Ez történt l87l-ben, amikor a németbarát liberális közös kormánnyal Hohenwart szláv orientációjú, meghirdetetten konzervatív föderalista minisztériuma állt szemben, s a közös miniszterek a Reichsrat-delegáció támogatását igyekeztek megszerezni a kormány ellenében. A kérdést szabályos közös minisztertanács tárgyalta, amelyen a közös miniszterek vettek részt, a külügyminisztérium rajtuk kívül osztrák ügyekkel foglalkozó osztályfőnöke, Leopold Hofmann báró. Ennek az ülésnek a jegyzőkönyvét Hohenwart nyilván nem láthatta. Igaz, a Hohenwart-korszak a közös és az országos miniszterek kapcsolatában is rendhagyó. Ilyenfajta, kifejezetten ellenséges viszony az országos és a közös kormány között a későbbiekben sohasem volt (ad hoc kérdésekben jelentkező nézet vagy érdekellentét annál inkább). Az uralkodó l87l után nem nevezett ki olyan kormányt, amelyről feltételezhette, hogy szembekerül a közös kormány, azaz a birodalom politikájával. Ezért nem engedte 1905-ben Magyarországon kormányra az ellenzéki koalíciót, vállalva a nyílt konfrontációt az ország alkotmányos erőivel. Ausztriában a magyarországihoz hasonló konfliktusra nem kerülhetett sor, mégpedig azért nem, mert ott sohasem vonták kétségbe az uralkodó jogát, hogy szabad akarata szerint, a parlamenti többségtől függetlenül nevezzen ki miniszterelnököt.

Mindezzel természetesen nem szeretnék két vagy három tábort konstruálni a közös minisztertanács résztvevőiből, amelyet érdekek és törekvések választottak el egymástól. A közös minisztertanács éppen az együttes cselekvés feltétele megteremtésének fóruma volt , az volt a célja, hogy résztvevői közös egyetértésre jussanak a vitatott tárgyakban, elsősorban a közös költségvetés dolgában, azután a külpolitikai, katonapolitikai kérdésekben, a birodalmat érdeklő közjogi problémákban, és a „közös érdekű” ügyekben (a vám és kereskedelmi szövetség, a külállamokkal kötött kereskedelmi szerződések), valamint sok-sok ad hoc felmerülő kérdésben. A közös minisztertanács az együttműködés fóruma volt, ahol a közös miniszterek mindent elkövettek annak érdekében, hogy az országos miniszterek támogatását megszerezzék.

Egy korai minisztertanácson vitatták azt a kérdést, vajon be lehet-e terjeszteni olyan költségvetést, amellyel szemben valamelyik miniszterelnöknek súlyos fenntartásai vannak. Az osztrák pénzügyminiszter, a „sans gene centralista” Brestel (ahogy Orczy nevezte őt) úgy érvelt, hogy a magyar törvény is csupán azt írja elő, hogy „érintkezésbe kell lépni” az országos pénzügyminiszterekkel („Einvernehmen", nem pedig „Einverständnis”), az osztrák törvénynek pedig ilyen előírása sincsen. A birodalmi kormánynak tehát joga van arra, hogy javaslatát a delegációk elé terjessze akkor is, ha az országos kormányok azzal nem értenek egyet.

Beust röviden és gyakorlatiasan utasította el miniszterét: lehet a pro vagy kontra érvelésnek törvényes alapja, lehet jogértelmezési vitát folytatni, csak nincs semmi értelme. Felesleges olyan költségvetést terjeszteni a delegációk elé, amelyet az országos kormányok nem támogatnak, mert azt a delegációk is el fogják utasítani. A miniszterelnökök ismerik a belső viszonyokat, ők rendelkeznek – ha rendelkeznek – mindkét birodalomfélben a parlamenti többség felett, ellenükben nincsen értelme cselekedni.

A közös minisztereknek szükségük volt az országos miniszterekre, akik a parlament bizalmát inkább bírhatták vagy megszerezhették, mint ők. Ismeretes, hogy szinte valamennyi külügyminiszter szenvedett az elszigeteltségtől, hogy nem volt élő kapcsolata az országok belső életével – különösen a diplomáciai szolgálatból a külügyminiszteri székbe emelkedettekre vonatkozik ez, vagyis a többségre. Idézhetjük Kálnoky sirámait a külügyminiszter méltatlan helyzete miatt, hogy parlamenti támasz nélkül kiszolgáltatott, hogy állása valójában a két miniszterelnök jóakaratától és támogatásától függ; Aehrenthal panaszát, hogy a közös miniszter a két parlament között „a levegőben lóg”, „nincs szilárd pontja”, vagy Kállay közös pénzügyminiszter tárgyilagos megállapítását: „A közös miniszter, aki maga nincsen kontaktusban a két képviselő-testülettel, a két miniszterelnök parlamenti támogatására van utalva.” És az országos miniszterek mindenkor hivatkozhatnak és hivatkoznak is parlamenti kötöttségeikre, eleve elutasíthatnak minisztertanácsi javaslatokat, utalva arra, hogy a parlament támogatását nem tudják megszerezni. Nemcsak konkrét eseteket, hanem elvi megfogalmazások sorát is idézhetjük, amikor magyar miniszterelnökök leszögezik: a közös költségvetésért is felelősséggel tartoznak. Ezt a felelősséget nem lehet egyszerűen „megosztani” a közös miniszterrel, és ezáltal súlyát csökkenteni – fejtegeti Bánffy miniszterelnök l897-ben, hasonlóképpen Tisza István l904-ben. Tisza Kálmán pedig l882-ben, amikor az okkupációval új közös ügy keletkezik, és éppen ezért újraértelmezik a közös és az országos miniszterek funkcióját és felelősségét, leszögezi: a közös ügyekért elsődlegesen persze a közös miniszterek a felelősek, de nem kerülhető el, hogy a miniszterelnököket alkalmanként parlamentjeik közös ügyekért is felelősségre vonják. A császár – aki rendszerint érzékenyen reagált magyar miniszterei közjogi fejtegetéseire – ez alkalommal fenntartás nélkül elfogadta Tisza nézeteit.

Egy sajátos ambivalens viszony alakult ki a közös kormány és az országos miniszterek között. A közös miniszterek szerettek volna önállóak lenni, a külügyminiszter birodalmi kancellár, az országos kormányoktól függetlenül intézni dolgaikat, de nem tehették, rá voltak utalva osztrák és magyar kollégáikra, hogy azok szerezzék meg a delegáció támogatását, nem annyira a kül- vagy katonapolitikai döntésekhez, hanem a mindenek alapjául szolgáló közös költségvetéshez. Szerettek volna az országos miniszterektől függetlenül cselekedni, hogy mentesüljenek az országos kormányok által érvényesített közvetett parlamenti felelősség alól, de ezt csak bizonyos pontig tehették.

A dilemmát már Beust is látta, és megpróbálta egy hosszú elaborátumban az uralkodó számára is világossá tenni: „Ha a dualista szisztéma általában azzal a hátránnyal jár, hogy kiterjedtebb és komplikáltabb apparátust kíván, mint ahogyan azt a dolgok gyors és eredményes intézése megkívánná, akkor ez a hátrány a külpolitikai vezetést különösen érzékenyen érinti, mert az akarat és a cselekvés egysége ezen a területen a siker abszolút előfeltétele. A külügyminiszternek mégis, az alkotmány szerint, politikáját a két miniszterelnökkel egyetértésben kell folytatnia, ami azt jelenti, hogy gyakran különböző nézetekkel találkozik, az alkotmányos felelősséggel kapcsolatos skrupulusokkal, kívánságokkal, amelyeket persze sokszor alá kell rendelnie az összbirodalom érdekeinek, de amelyeket nem söpörhet egyszerűen félre, mert akkor a rendszert , amelyet Ausztria–Magyarország számára egyszer már abszolút szükségesnek ismertünk el, sodornánk veszélybe.”

Meg kellett találni a modus vivendit, lavírozni az alkotmányos kötöttségek és az alkotmány nyújtotta kibúvók között, a birodalmi és az országos érdekek között – ez volt a közös kormányzás művészete. És ez az országos minisztereké is, hogy teret biztosítsanak maguknak a bizonyos fokig formálható közösügyes szövevényben.

Birodalmi döntések – országos érdekek

A külpolitikát a Habsburg Monarchiában a külügyminiszter csinálta, s koncepcióját rendszerint a minisztertanácstól távol, ballhausplatzi magányában, vagy informális tanácskozáson, katonai konferenciákon alakította ki, Bécsben, stájer fürdőhelyen, alpesi vadászaton. A közös minisztertanácsnak és benne a két miniszterelnöknek mégis volt funkciója, mégpedig alkotmányos funkciója a közösügyes döntésekben. Közös minisztertanácsnak, olyannak, amelyen a két miniszterelnök is részt vett, kellett határozni a delegációk összehívásáról, s egyben arról, hogy a kül- és katonapolitikai döntések, pontosabban azok anyagi következményei a delegációk elé terjeszthetők. Ennyi volt és nem több (bár azt is mondhatnánk, hogy nem kevesebb) az országos miniszterek szerepe a közös döntésekben, amit ugyan nem törvény rögzített, hanem ami kialakult, amit mindenki tudomásul vett és tiszteletben tartott.

Úgy értelmezhetjük tehát, hogy a külügyminiszter az alkotmánynak megfelelően a két miniszterelnökkel egyetértésben alakította a Monarchia külügyeit? A külpolitikai vitákon, ha azokra a minisztertanácson egyáltalán sor került, és a miniszterelnökök azon részt vettek, meghallgatták véleményüket. A külpolitikából azért, amit a külügyminiszter a minisztertanácsi és delegációs expozéjában a kormány vagy a teljes nyilvánosság elé tárt, vállalhatták és vállalták a felelősséget. Ilyen értelemben a két miniszterelnök egyetértésével intézték a Monarchia külügyeit. De az esetek döntő többségében a politikai irány kialakításában nem volt szerepe. Az óvatos megfogalmazást nem egyszerűen az indokolja, hogy az ilyenfajta általánosítások csak megszorításokkal érvényesek, hanem az az alaphelyzet, hogy a közös minisztertanács kompetenciája és benne az országos miniszterek szerepe valójában szabályozatlan volt, s a rést, amelyet a törvényes megkötések és a precedens szabadon hagyott, a szereplők maguk tölthették ki. Hadd említsek néhány jellegzetes esetet, amikor a magyar miniszterelnök közös minisztertanácson lényeges kérdésben, akár partnerei ellenében is, keresztülvitte akaratát, jelezve a módszert, amely akarata érvényesítését lehetővé tette.

l868 őszén a minisztertanács aggodalommal készül a következő delegációra. Tudja, hogy „a német” delegáción nyomott hangulat uralkodik, mert a magyar fővárosba kell utaznia, Taaffe gróf miniszterelnök-helyettes, a császár barátja egy Arany János nevű főtitkárral kénytelen levelezni, hogy a Pesten hontalan Reichsrat-delegáció számára a Magyar Tudományos Akadémia termeit kölcsönszerezze. A pénzügyi nehézségekre hivatkozva le kell mondani a tiszti fizetésemelésekről, amit a közvélemény nagyon is aktuálisnak tartana. Ekkor, ebben a szituációban merül fel a volt honvédtisztek nyugdíjának ügye.

Andrássy Gyula miniszterelnök felkészülten érkezik a minisztertanácsba. Már az ülés előtt eléri, hogy az uralkodó az általános közkegyelem részeként elvileg jogosnak ismerje el a honvédtisztek nyugdíjigényét, majd keresztülerőszakolja, hogy a hadügyminisztériumban viszonylag rövid idő alatt elkészüljön egy részletes, személyre szóló felmérés azokról, akik a k. k. Kriegsministerium szóhasználatában most lesznek lázadókból „az l848–49. évi magyar mozgalom résztvevői”, s azután magán a minisztertanácson a közös és az osztrák kormány leplezetlen személyes indulatai ellenében a császári kegyelemre hivatkozva keresztülviszi, hogy a közös költségvetésbe beépítsenek 387 volt honvédtiszt nyugdíja számára néhány tízezer forintot.

Andrássy Gyula magyar miniszterelnök l869-ben bravúrosan alakítja szerepét a közös minisztertanácsban, amikor az a határőrvidék polgárosítását vitatja. A kérdés aktualitását az adta, hogy a katonai vezetés a költségvetési túllépéseket a határőrvidéki erdők értékesítéséből akarta fedezni. Az ügy izgalmat váltott ki, mert félő volt, hogy az erdőeladás elodázza a polgárosítást. A horvát és a magyar országgyűlésen is egyre ingerültebb interpellációk hangzottak el. S míg a közös kormánynak az volt az álláspontja, hogy a kiegyezés a határőrvidéket a hadügyminisztérium fennhatósága alatt hagyta, s így annak dolgaiba a magyar kormány nem avatkozhat, a magyarok a területet a Szentkorona részének tekintették, amelyet a hadügyminiszter csupán ideiglenesen igazgat, s ezért ott nincsen joga olyan méretű vállalkozásba fogni, amely a vidék arculatát megváltoztatja. Egy éve szerepelt a minisztertanács napirendjén az erdőeladás, amikor végre a magyar minisztereket is meghívták oda. Bár azt is mondhatnánk – ez a meghívás hangvételének inkább megfelelne –, hogy a birodalmi kormány elé idézték a magyar minisztereket. Andrássyn múlott, hogy nem ment bele a neki szánt szerepbe. Nem volt hajlandó a közös minisztertanács instrukciója alapján a parlamenti interpellációkra semmitmondó válaszokat fogalmazni, hanem leszögezte: a határőrvidéki rendszert nem lehet tovább fenntartani, mert az összeegyeztethetetlen a dualista berendezkedéssel, a mindkét országban győzelemre jutott alkotmányosság szellemével. Andrássy elokvenciája, érveinek szenvedélye a minisztertanácsi jegyzőkönyvek aktaszürkeségén is átsüt. „Volt egy tanácskozás – írja később feleségének –, amely béketűrésemet teljesen kipróbálta.” Győzelmét persze nem szellemes érvelése, még csak nem is argumentumainak államjogi megalapozottsága hozta, hanem hogy ismerte és maga alakította a döntéshozatal rendjét. A minisztertanácsot megkerülve a császártól szerez ígéretet a polgárosítás megindítására, majd pedig a császári ígéretre hivatkozva, de legalábbis azt sejtetve-éreztetve csikar ki pozitív döntést magán a minisztertanácson.

Mondhatni, Andrássy helyzete kivételes, hiszen az említett, önkényesen válogatott ügyek valójában még a kiegyezés részei, s itt a magyaroknak éppúgy, mint a 67-es mű megteremtésében, meghatározó szerep jutott. De a későbbi évekből is hozhatunk hasonló jellegű példákat. A rendszerbe belefért, hogy magyar minisztereknek közös döntésekben érdemi szerepük legyen, amint az is, hogy semmibe vegyék őket. Szereplő és szituáció éppoly fontos, mint a jogszabály és az azzá váló precedens.

De mielőtt a döntéshozatal szubjektív elemeinek nehezen bizonyítható ingoványába merülnénk, térjünk vissza az aktaszerűen megfoghatóra; arra, hogy az országos minisztereknek volt-e és milyen befolyásuk arra, hogy kik irányították a közös ügyeket?

A külügyminiszter kinevezésében az országos kormányoknak formális szerepük sem volt. Amikor l879-ben magyar függetlenségi képviselők interpelláltak ez ügyben, Kállay Béni, akkor külügyminisztériumi osztályfőnök Haymerle nevében azt írta Tisza Kálmánnak, hogy a külügyminiszter kinevezése az elmúlt tizenkét esztendőben a két miniszterelnök ellenjegyzése nélkül történt, s ezen a jövőben sem kívánnak változtatni. l895-ben Bánffy mégis vette magának a bátorságot, és kézjegyével látta el Goluchowski kinevezését. Ferenc József a minisztertanácson tőle szokatlan hangnemben utasította rendre magyar miniszterét, példátlannak és elfogadhatatlannak minősítve eljárását, és nyomatékosan leszögezte: a császári ház és a külügyek miniszterének kinevezésére miniszterelnökei semmiféle befolyást nem igényelhetnek.

Eleve és elvileg feltételezhető, hogy a magyar tárcának számító közös pénzügyminiszteri poszt betöltésénél más volt a helyzet. De nem is vagyunk feltételezésekre utalva. Tudjuk, hogy Andrássy közbenjárt az első magyar közös miniszter, Lónyay pénzügyminiszteri meghívása érdekében. Kállay közös pénzügyminiszteri kinevezése előtt pedig Kálnoky többször tárgyalt Tisza Kálmánnal, Bécsbe invitálta a magyar miniszterelnököt, „mert Excellenciád közreműködése nélkül a végleges döntés nem hozható meg”. S úgy tűnik, Burián meghívásában is szerepe lehetett a magyar politikának. S ha a közös pénzügyminiszter pusztán egy reszort felelőse volt is, mégis igaza lehetett Weninger Vince közös pénzügyminisztériumi osztályfőnöknek, amikor figyelmeztetett: „Nem szabad lekicsinyelni a pénzügyi tárcát, mint az a Deák-párt berkeiben szokásos, ... mert az mégis a közös kabinet tagjává teszen, mely mint harmadik vótum, s mint a korona közelében lévő tanácsos nagy befolyással lehet minden állami ügyre.” S a tárca súlya 1880 után, amikor az okkupált tartományok adminisztrációja a közös pénzügyminiszter hatáskörébe került, még inkább megnövekedett. (A közös hadügyminiszter kinevezéséről nem szólunk, minthogy arra az országos minisztereknek nyilván nem volt befolyásuk.)

S ha eddig a közös és az országos miniszterek viszonyát vizsgáltuk, azt, hogy a parlamentnek felelős országos minisztereknek mennyiben volt szerepük a közös ügyek alakításában, s az ő személyükön keresztül hogyan érvényesült a két parlament közvetett alkotmányos ellenőrző szerepe, most vegyük szemügyre a közös ügyek közvetlen alkotmányos kontrollját, a delegációk funkcióját.

II. A DELEGÁCIÓK

A kiegyezés a közös ügyek parlamenti kezelésére, a közös kormány ellenőrzésére sajátos intézményt hozott létre: a két ország parlamentjéből választott 60–60 tagú közösügyi bizottságot. A delegáció volt a kiegyezési mű legbizonytalanabb része, amelynek használhatóságában azok is kételkedtek, akik létrehozták. A delegáció volt a kiegyezési műnek az az eleme, amellyel kapcsolatban a legélesebben mutatkozott meg az osztrák és a magyar birodalomfelfogás különbözősége.

Az osztrákok birodalmat akartak, s összbirodalmi parlamentet. A magyarok két önálló államot, amelyet a közös ügyek összekötnek ugyan, de úgy gondolták, hogy a közös ügyek léte nem teremt birodalmi közösséget. Az osztrákok a delegációt kiindulópontnak tekintették, amelyből idővel parlament fejlődhet. Minél szélesebb jogkört biztosítottak volna, törvényhozói jogot követeltek e sajátos képviselő-testületnek; a magyarok viszont azt mondták: (Deákot idézem) a delegáció „sem törvényt nem hoz, sem az ország egyéb érdekei fölött intézkedési joggal nem bír ... leginkább összegekről határoz”. S tulajdonképpen ezen a ponton került a kiegyezést létrehozó Deák-párt a leginkább összeütközésbe saját függetlenségi ellenzékével is. „Mi lesz a delegáció feladata – kérdezték a balközéppárti ellenzékiek –, csupán összegekről határoz? – akkor az egész külügy abszolút hatalommal fog kezeltetni és semmi alkotmányos ellenőrködés alatt nem lesz.” Ám amikor a Deák-párti Gorove megnyugtatásul azt bizonygatja, hogy a delegációnak igenis lesz ellenőrző funkciója, kérdéseket intézhet a miniszterhez, s ha nincsen megelégedve feleletével, új választ követelhet, s ha ezzel sincsen, következik a bizalmatlanság megszavazása, és „ebben van mindig az alkotmányos garancia, hogy az a miniszter, ki nem a delegáció szellemében akarja az ügyet vezetni, az ügyek vezetéséről leszoríttatik”. – Tehát amikor azt mondja, hogy a delegáció parlamenti funkciót fog betölteni, az ellenzéki képviselők lecsapnak rá: éppen ezt nem akarják, hogy a két országgyűlés felett vagy akár mellett egy megszorított hatáskörű birodalmi parlament legyen.

A kételyek és ellentétek, amelyek 1867 tavaszán a két ország, valamint a magyar parlament pártjai között felmerültek, nagyon is megalapozottak voltak. A vita valójában arról folyt, lehet-e egyáltalán az adott konstrukcióban alkotmányosan kezelni a közös ügyeket. A választ természetesen nem az egymásnak is ellentmondó törvényszövegek, hanem a politikai gyakorlat adta meg. A következőkben néhány gyakorlati példán szeretném megvilágítani a delegációnak az évek során formálódó szerepét és hatáskörét.

A delegáció törvényhozó joga

1870-ben került napirendre a közös minisztériumi tisztviselők nyugdíjának szabályozása, s Lónyay közös pénzügyminiszter elkészítette a vonatkozó javaslatokat. Csak abban volt bizonytalan, hogy mi történjék indítványával. Hiszen közös ügyről volt szó, amelyhez a két ország parlamentjének nincsen köze, a delegáció viszont nem hozhat törvényeket. A probléma megoldására közös minisztertanácson azt javasolja, hogy rendeleti úton szabályozzák a közös tisztviselők járandóságait. Mint az ilyenfajta vitákban a dualizmus első éveiben szokás volt, végül is Andrássy érve döntött: törvényes rendezésre van szükség, de abból a delegációkat ki kell hagyni. A két parlament által hozott törvényt utólag tudomásulvétel céljából lehet közölni velük.

A kérdés ezzel csak részben oldódott meg, mert hamarosan a katonák nyugdíja került napirendre, s ha a császár tudomásul vette is, hogy a közös minisztériumok polgári alkalmazottai nyugdíjáról a két országgyűlés határozzon, a katonák nyugdíját semmiképpen sem akarta az országos parlamentek elé engedni. Szabályozzák a nyugdíjakat rendeleti úton – mondotta.

Most már Beust igyekezett meggyőzni a császárt, jobb, ha a katonák nyugdíjáról törvényt hoznak, mert akkor a delegáció nem tagadhatja meg az arra szánt összeget. Végül is az uralkodó azzal a feltétellel, hogy a két országgyűlésnek a katonai belső ügyekre gyakorolt befolyása nem terjedhet túl a nyugdíjak összegének megállapításán, hozzájárul a vonatkozó törvény beterjesztéséhez.

A látszólag részkérdésben folyó vita fontos tanulsággal jár. Megvilágítja, mit jelent a magyar kikötés, hogy a delegáció nem hozhat törvényeket. Pusztán azt, egyáltalán azt, hogy a birodalom legfontosabb dolgaiban, a közös ügyekben teret enged az abszolutizmusnak, amit jogi absztrakció alapján hajlamosak volnánk állítani. Úgy tűnik, ez a kikötés éppen azt biztosította, hogy a törvényhozás egésze – tehát a közösügyi törvényhozás is – az országos képviselőtestületeket illesse (nem a kvázi képviselő-testületeket, amilyenek a delegációk voltak) akkor is, ha az uralkodónak, jó okkal, aggodalmai voltak, hogy a parlamentek a törvényhozás során közös ügyekbe, sőt, uralkodói felségjogokba avatkozhatnak, vagy legalábbis ilyen dolgokról is véleményt formálhatnak. (Így jut az l868. évi véderőtörvény, majd annak minden további módosítása, s az egész katonai törvényhozás az országgyűlések hatáskörébe.)

A delegáció alkotmányos ellenőrző funkciója

A közös miniszterek felelősek voltak a delegációnak, és komolyan vették felelősségüket. Beust gonddal készült delegációs fellépéseire, tartott a képviselőktől, különösen a magyaroktól. Amikor l87l májusában, néhány nappal a francia–porosz háborút lezáró frankfurti béke után megfogalmazta a Monarchia új külpolitikai orientációjának programját, szükségesnek tartotta, hogy erről a delegátusokat részletesen informálja. Azt vallotta, hogy a delegáció szavazata nemcsak a szükséges pénzeszközöket biztosítja, hanem nélkülözhetetlen erkölcsi támaszt is jelent a kormány számára. Haymerle napról napra sokoldalas jelentést készített az uralkodónak delegációs küzdelmeiről, manővereiről, amellyel sikerült a képviselőket eltántorítania attól, hogy túlzottan kellemetlen kérdésekkel zaklassák. Kálnoky egyenesen azért nem akarta a külügyi tárcát elvállalni, mert félt a delegációktól, úgy érezte, nincsen felkészülve az ottani küzdelmekre, s főként azért, mert úgy vélte: megfelelő parlamenti támogatás híján nem vállalkozhat aktív külpolitikára. A külügyminiszterek tényezőnek tekintették a delegációkat, amellyel számolni kell, amelyet meg kell nyerni, amelynek rokonszenve támogatást, gáncsoskodása presztízsveszteséget jelenthet a külügyminiszter, s általában a külpolitika számára. Bár Kálnoky egyszer a német nagykövetnek azt mondta, hogy a delegáció nem olyan veszélyes, mint kívülről látszik. A kormányt kérdőre vonja, gyakran nagyon indiszkrét formában, s annak választ kell adnia, mégpedig sokkal részletesebbet, mint az más alkotmányos országokban szokás. De ezzel aztán megnyugszik, a kormány pedig azt tesz, ami neki tetszik.

Ugyanebben az időben a bécsi magyar hivatalnok, a közös pénzügyminisztérium osztályfőnöke, Thallóczy Lajos azt is kétségbe vonta, hogy a delegációkban elmondott interpellációk oly nagyon indiszkrétek, részletekre kiterjedőek lettek volna: „Ha a t. utókor majd olvasni fogja a delegációk tárgyalásait, valami komoly ellenőrző testületet ne gondoljon a két delegáció fogalma alatt. Taposómalom az, melyben az őrlő legények szerepét vivő delegátusok mindig megkérdik: ugyan miről interpellálják a kegyelmes urat. Ezt rendszerint magától az excellenciástól kérdik. Szakértelem, ügybuzgóság, komoly ellenőrzés távol állnak a jó uraktól. Vanitatum vanitas az egész. A tónus finomabb, mert udvari szaga van a közös minisztériumnak, s ha az illető miniszterek tudnak viselkedni, zsebükben van a kormánypárt és az ellenzék.”

A delegáció évente egyszer ülésezett, megszavazta a közös költségvetést, és ezzel betöltötte hivatását. De ez alatt a néhány hét alatt érdemi vitát folytatott, és úgy hihette, hogy állásfoglalásának politikai súlya van, hogy szavazata bizalmi, vagy akár bizalmatlansági vótum a kormány számára. Nemegyszer vitatkoztak a képviselők arról, hogy bizonyos költségvetési törléseket bizalmatlansági szavazatnak kell-e tekinteni. Kétségtelen azonban, hogy alig fordult elő, hogy közös minisztert, „aki nem a delegáció szellemében akarta az ügyet vezetni, az ügyek vezetéséről” leszorították volna – de mégis előfordult, hogy a delegáció buktatott meg közös minisztert.

1882-ben az osztrák delegáció elfogadta, a magyar elutasította az okkupált tartományokban kirobbant felkelés leverésére kért rendkívüli katonai hitelt, s háromszori sikertelen üzenetváltás után a két delegáció együttes ülésén a magyar álláspont kerekedett felül. A képviselők a vita során szemrehányást tettek a közös kormánynak, hogy az okkupáció végtelen összegeket emészt fel. Felrótták, hogy a helyi viszonyoknak meg nem felelő közigazgatási rendszer maga táplálta vidéken a felkelés gyúanyagát, amiért a felelősség a megszállt tartományok igazgatásával megbízott közös pénzügyminisztert terheli. Különösen a magyar delegációban nehezményezték a katonák meghatározó szerepét a polgári igazgatásban, hogy Bosznia-Hercegovinában egy katonai abszolút rezsim, egy új katonai határőrvidék alakult ki. A közös szavazás alkalmával (negyedszer került erre sor a közösügyes rendszer másfél évtizede alatt) 52 főnyi magyar delegátusból 51-en foglaltak állást a kormány javaslata ellen, s 8 Reichsrat-képviselő is a magyarokkal tartott. Szlávy közös pénzügyminiszter a költségvetési törléseket bizalmatlansági szavazatként értelmezte, tárgyalt kollégáival, Kálnoky és Bylandt-Rheidt közös miniszterekkel, és másnap benyújtotta lemondását.

Egy hónap múlva Kállay Béni, a kiszemelt új közös pénzügyminiszter egy emlékiratot terjesztett a közös minisztertanács elé, amelyben pontról pontra kifejtette javaslatait azokkal az ügyekkel kapcsolatban, amelyeket áprilisban a delegáció leginkább sérelmesnek tartott.

Itt és ekkor a delegáció parlamenti szerepet töltött be, fellépése olyan következményekkel járt, mint egy igazi parlamenté. Az azonban a delegáció önértékelési vagy önmeghatározási bizonytalanságát mutatja, hogy amikor ünnepli Szlávy bukását és saját erejét, azt a magyar delegációt élteti, amely az osztrák fölé kerekedett, nem pedig azt, amely győzött a katonák, a katonai érdekeket szolgáló kormány és a korlátlanul költekező bürokrácia felett.

Negyedszázad múlva, az 1905–1906. évi válság záróaktusaként a magyar delegáció ismét közös minisztert buktat, Goluchowski külügyminisztert, aki 1905-ben magyar belügyekbe avatkozott, s akinek állítólag korábban része volt a chlopyi hadparancs megfogalmazásában.

Valójában azonban a delegációt megalkotóik nem szánták parlamentnek. Amikor a magyar delegációban 1872-ben felmerült, hogy a bizottságokkal szemben a delegáció plénumának súlyát megnöveljék, Andrássy külügyminiszter azt válaszolta, ami minden bizonnyal az államjogi önállóságot védő magyarok, s az autokrata hajlamú külügyminiszter ízlésének egyaránt megfelelt: „Alig hiszem, hogy Önök olyan valamit akarnak csinálni a delegációból, amit mi a kiegyezés megkötésekor éppen elkerülni igyekeztünk – ti. egy parlamentet.”

De a törvény szövege, szándéka és a kiegyezési mű koncepciója szerint is országos ügy és közös ügy, parlament és delegáció, országos kormány és közös kormány pontosan meghatározott korrelációban álltak egymással; az az alkotmányosság, amely 1867-ben keletkezett, erre a kölcsönös viszonyra, kölcsönös függőségre épült. A delegáció, a közösügyi bizottság az országgyűlésből vétetett, és parlamenti funkciót az őt kiküldő országgyűléssel együtt töltött be. Nemcsak abban a vonatkozásban, hogy az országos költségvetésbe iktatták a közös költségvetést is, hogy az országos képviselő-testületek szavazták meg a közösügyes törvényeket, hanem hogy az országos parlament, bár közvetve, mégis több szálon a közös ügyekre is befolyást gyakorolt.

Ez a rendszer rengeteg komplikációt eredményezett, napi vitát arról, meddig terjed a közös ügy és mi az országos, miről kell a delegációnak, miről a parlamentnek döntenie, főként: mit kell közös költségvetésből, s mit országosból fedezni. Ez a rendszer bizonyos fokig a két ország belső viszonyaitól, gondjaitól, válságaitól tette függővé a közösügyes intézmények működését. (Gondoljunk arra, 1905-ben mekkora aggodalmat keltett, hogy ha Magyarország nem választ delegációt, nem lehet törvényes úton jóváhagyni a közös költségvetést.) S mert a közös ügyek alkotmányos kezelése nem pusztán a közös intézményektől függött, aligha lehet szétszabdalni a birodalmat szférákra, mondván, az egyikben alkotmányos, a másikban meg autokrata viszonyok uralkodtak.

VITA

NIEDERHAUSER EMIL (akadémikus, tud. tanácsadó, MTA TTI): Az összehasonlító módszer fontosságára hívja fel a figyelmet. Az Osztrák–Magyar Monarchia félalkotmányos, félabszolutisztikus rendszerét az angollal és a franciával összehasonlítva súlyosnak tűnnek az abszolutisztikus elemek. A korabeli Németországban viszont, amelyet Nyugat-Európának is szoktak tekinteni, a birodalmi kancellárt a császár nevezte ki, teljesen függetlenül a birodalmi gyűlés pártösszetételétől. Oroszországban 1905 után sem volt teljes a parlamentarizmus. A balkáni államok majdnem mindegyikének belga típusú alkotmánya volt, Bulgáriában 1879-től még általános választójog is volt. A valóságban azonban az országokban az uralkodónak volt egy kormánya, amelyet, ha valamilyen oknál fogva elégedetlen volt vele, lemondatott, és kinevezett egy újat, és az új kormánypárt megnyerte a választásokat. A legközelebbi választáson ez a párt súlyos vereséget szenvedett. Szerbiában időnként évekre felfüggesztették az alkotmányt. A Monarchia nagyon bonyolult és nehezen egyensúlyozható rendszere közelebb állt a parlamentarizmushoz, mint az abszolutizmushoz, különösképpen, ha figyelembe vesszük: a közös kormányzáshoz mennyire szükség volt az országos miniszterelnökök és azon keresztül az országos parlamentek támogatására.

SZABÓ DÁNIEL ((a tört. tud. kandidátusa, tud. mts., MTA TTI): Úgy tűnik, történetírásunk mára már végleg szakított a dualizmus korszakának kizárólag közjogi szempontból való megítélésével, s az utóbbi évtizedekben egyre inkább polgárjogot nyert az Osztrák–Magyar Monarchia politikai, intézményi vizsgálatában az abszolutizmus súlyának vizsgálata. Leegyszerűsítve: volt-e kormánya a Habsburg Birodalomnak? Ha igen, ennek kik voltak a tagjai? A tagok testületet alkottak-e, vagy értekezleteiket egy állandó tanácsadó kör, „szinte” izolált személyek gyűlésezésének tekinthetjük? Ezek a kérdések, kiegészítve a központi parlamentet részben helyettesítő, részben egy ilyen létrejöttét lehetetlenné tevő delegációk problémakörével, ma már sokkal tisztábban megválaszolhatók, mint Komjáthy Miklósnak Somogyi Éva által is idézett tanulmánya, vagy akár Hanák Péter ugyancsak említett s röviden a „Monarchia működésének előfeltétele a megegyezések állandó kötésének kényszere”-ként összefoglalható Túlsúly vagy függőség című tanulmánya idején.

Úgy véli, a továbblépés egyik lehetősége annak a talán túl merevnek tűnő meghatározása lehet, hogy mit értettek a múlt század második, s századunk első felében politikán, s ezt kiegészítve: mit értettek igazgatáson, adminisztráción? A kettő azonosítható-e a korszak és a jelenkor gondolkodásában, s ha nem, az abszolutista elemek s az ezeket részben megtestesítő közös intézmények inkább a politika vagy inkább az adminisztráció feladatát töltötték-e be?

Kiindulhatunk az előadó által is idézett Beust kijelentésből, mely szerint „azok a dolgok tartoznak a birodalmi kancellária hatáskörébe, amelyek szorosan véve sem a külügyminisztérium, sem a két birodalomfél adminisztrációjával nem állnak kapcsolatban, »amelyek politikai természetűek és az összbirodalomra vonatkoznak«”. A korszak, sőt sokszor a ma politikafelfogása is, sokkal inkább politikainak tekinti az „ügyek” rendezési módját, mint magukat az ügyeket, melyeket inkább az igazgatás, az adminisztráció fogalomkörébe sorol. Kétségtelen tény, hogy az előadásban felsorakoztatott példák részben azért is kelthetik ezt a benyomást, mert a „kiegyezéses rendszer”, mint olyan, egy kissé arra épült, hogy sokszor, ha nem is mindig, a tárgyaló és vitatkozó felek számára a döntéshozatal módja fontosabbnak, s ezáltal politikaibbnak tűnt, mint maga a döntéshozatal tartalma. Ebből egy kicsit az is következik, hogy a ki irányít, hogy irányít (az adott előadás kapcsán abszolutizmus és alkotmányosság) volt az elsődleges politikai kérdés, s ennek alárendelődött a tartalom. Röviden: a közös intézmények sokkal inkább adminisztrációs, igazgatási intézmények voltak, mint politikaiak, de a velük kapcsolatos viták mindig politikai jelleget öltöttek.

Lehet, hogy a határőrvidék polgárosításának kérdése egy kicsit más benyomást kelt. Az adott politikai kérdés tartalma a polgárosítás. Az igazgatási érdek a határőrvidéki erdők értékesítése. A politika formai oldala a közös hadsereg és a magyar kormányzat beleszólási lehetősége. A megoldás az alkotmányos magyar kormány és az abszolutisztikus hadügy (és az azt támogató közös miniszteri kör) konfliktusából nem más, mint hogy az „alkotmányosság” összefog a leírtnál nagyobb „abszolutizmussal”, az uralkodói akarattal. Itt is az igazgatás és a politika konfliktusáról van szó, s a politikum egyre inkább nem a polgárosítás kérdése (bár senki sem tagadhatná, hogy Andrássy számára legalábbis kiindulópontjában ez a lényeges), hanem a politika hatalomgyakorlás.

Ugyancsak az igazgatás és politika viszonya tükröződik a „ki akar birodalmat és ki akar két önálló államot” problémánál. Míg az intézményrendszer kialakulásának pillanatában a frontok egyértelműek, addig vágy és valóság keveredésével a századforduló tájékán már nem ilyen egyszerű a képlet, egyre nő azon magyar, magyarországi politikusok száma, akik szintén birodalmat akarnak, ha nem is összbirodalmi parlamenttel, de magyar túlsúlyú politikai döntéshozatallal, s egyre nő azon örökös tartományokbeli politikusok száma (érdekes módon örököseiket egyes ausztriai történészekben találják meg), akik éppen ettől félnek, sőt néha ennek bekövetkezését befejezett tényként könyvelik el.

Összefoglalóan annyit tesz hozzá, mégpedig alapvetően az előadás tanulságaként is leszűrve, hogy a „politikai intézményrendszer” alaposabb megismeréséhez az út az intézmények működésének minél több és mélyebb esettanulmányán át vezet.

SZÁSZ ZOLTÁN (a tört. tud. kandidátusa, igazgatóhelyettes., MTA TTI): Nagyon jónak tartja a közös minisztertanács működésének bemutatását, s külön szerencsésnek az előadás felépítését. Maga a kiegyezési törvény és a kidolgozott szerkezet tulajdonképpen tökéletes alkotás. Nem a dualizmus, gyöngéi ugyanis jól ismertek, hanem a politikai-jogi szabályozás kitűnő. Másfél évszázad konfliktusainak tapasztalatai figyelembevételével próbálták meg a kiegyezők megtalálni azt a realista módot, amiképp a birodalom két felét és a különböző érdekeket harmonizálni lehet. Ebből is következhet, hogy a szerkezet nagyon merev lett, nem volt fejleszthető. A mozgáslehetőséget ismeretesen az ún. gazdasági kiegyezés biztosította, amelynek keretében a két birodalomfélnek tízévente újra meg kellett állapodnia, hozzáigazítva a szabályozást a gazdasági feltételek változásaihoz.

A „közös kormány” feladata volt viszont a 67-es rendszert a birodalom szempontjából naponta működtetni. Kialakult egy olyan kormányzati fórum, ami formális is, informális is volt. Formális annyiban, hogy jogszerűen létezett, működésének jogi szabályozása azonban nem történt meg. Indokoltan mondta Somogyi, hogy működésében a pillanatnyi erőviszonyokon kívül nagy szerepet kap az egyes politikusok tehetsége, képessége. A felhozott példák mind az előző, mind ezen utóbbi mozzanatra jellemzőek. Két dolog külön is említést érdemel.

A határőrvidék felszámolására, polgárosítására alapvetően azért volt szükség, mert – ahogy a kortársak érezték – fenyegető kés volt a magyar államiság háta mögött; s nagyon fontos az előadásban kiemelt tény: a határőrvidék polgárosítása valójában még a kiegyezés folyamatához, lezárásához tartozik.

A közös minisztertanácsi jegyzőkönyvekkel kapcsolatban kérdésként teszi fel: nem azért nem nézhettek-e bele ezekbe a miniszterelnökök, miniszterek, mert az egyes országok kormányai el akarták kerülni, hogy az ő minisztertanácsaiknak a jegyzőkönyvei a közös miniszterek kezébe kerüljenek a viszonosság alapján? Tudjuk ugyanis – s az előadásban hivatkozott Andrássy-idézet is erre utal –, hogy a kormányok gondosan vigyáztak arra: ne folyjanak össze az országos kormányok és a közös kormányzat ügyei. Vajon a magyarok részéről nem munkált-e az az aggodalom, hogy a közös minisztertanács veszélyes közös kormánnyá fog alakulni, amit ők semmi esetre sem kívántak.

HANÁK PÉTER (akadémikus, tud. tanácsadó, MTA TTI): A Monarchia szerkezete egyáltalán nem volt tökéletes, mert a társadalmi és nemzeti struktúra az idők rendjén egyre élesebb ellentmondásba került a politikai rendszerrel. Az adott viszonyok között 1867-ben relatíve elfogadható kiegyezés született, amelyet lehet mesterműnek nevezni, bár egyáltalán nem volt tökéletes. Azért sem tökéletes a dualista Monarchia, mert társadalmi-politikai struktúrája semmilyen irányban nem engedett meg továbbfejlődési lehetőséget. Megfelelő volt 1867-ben, a porosz–osztrák háború után, a magyar ellenállás idején, de az erőviszonyok eltolódásakor a politikai szerkezet már nem felelt meg a társadalmi-nemzetiségi viszonyoknak. A Monarchia rendszerén csak kisebb működési kérdésekben lehetett változtatni, de nem lehetett eljutni a dualizmusból a trializmus, föderalizmus felé, és nem lehetett elmozdulni mélyreható szociális reformok irányába sem.

Egy valami hiányzott a dolgozatból: milyen befolyásuk volt az osztrák kormányoknak a közös minisztertanácsra. Valószínűleg sokkal kisebb hatásuk volt, mint az előadásban jól ábrázolt magyar félnek.

A történészek a Monarchia-kutatásban eddig inkább a politikai oldalra helyezték a hangsúlyt, a pártokra, a politikai gondolkodásra és a taktikára, de a végrehajtás mikéntjével kevesen foglalkoztak. Egyetért Szabó Dániellel abban, hogy a működés oldaláról, nem pedig csak az elvek és pártok felől kell megközelíteni a szerkezetet, mert csak egy teoretikus politológiában lehet szétválasztani a politikai elveket és taktikákat a közigazgatástól, a gyakorlati végrehajtástól.

PÖLÖSKEI FERENC (akadémikus, egy. tanár, ELTE BTK): Úgy tűnik, igény van arra, hogy a kiegyezésről vitatkozzunk. Somogyi Éva előadása magas szakmai színvonalon elemezte a közös minisztertanács működését. Deák Ferenc a kiegyezés előkészítésekor tudatában volt annak, hogy a kiegyezési mű az adott kor terméke, és fenn akarta tartani a jövő nemzedékei számára a lehetőséget, hogy az új igényeknek megfelelően módosíthassák a kiegyezés intézményeit, a közös minisztertanács működési körét, a delegációk feladatát és a közös ügyeket. Ezért van annyi rés, homályos megfogalmazás a kiegyezési törvényben. A kiegyezési törvény 12. -a például lehetőséget ad arra, hogy magyar hadsereg állíttassék fel 1867 után. Erre a törvényre hivatkozva követeli az ellenzék a századfordulón az önálló magyar hadsereg vagy magyar ezredek felállítását a közös hadseregben. Tisza István, aki ragaszkodott a közös hadsereghez, elismerte, hogy jogilag lehetséges lenne magyar hadsereget létrehozni, csak nem lenne célszerű, mert gyengítené a Monarchia harcképességét. Tisza István, csakúgy, mint Ferenc József, mereven ragaszkodott a hadsereg egységéhez.

Ugyancsak az új nemzedéknek ad a kiegyezés módosítási lehetőséget azzal, hogy a delegáció hatáskörét sem szabályozzák részletesen. A túlszabályozottság egyes esetekben valóban igaz, másokra nem. Példa erre, hogy a közös ügyeknél nyitva maradtak a gazdasági kérdések: a kiegyezés előírta a vámközösség tízévenkénti meghosszabbítását és a kvóta megállapítását, a két ország erejéhez mérten. 1897-ig működött is ez a megoldás, majd következett az exlex állapot.

HAJDU TIBOR (a tört. tud. doktora, tud. tanácsadó, MTA TTI): Az 1867-es rendszer az akkori nyugat-európai parlamentáris rendszerekhez hasonlított; általános és titkos választójog, néhány kivételtől eltekintve, Nyugaton sem volt még. Az Osztrák–Magyar Monarchia politikai struktúrája már ezért sem hasonlítható az önkényuralmi cári Oroszországhoz vagy a Török Birodalomhoz.

A kiegyezésben – a közvélemény által az iskolai tankönyvekből ismert, a közjogi és a magyar–Habsburg ellentéteket feloldó megegyezésen kívül – van egy másfajta kompromisszum is. Ferenc József úgy egyezett bele a parlamentáris rendszerbe, hogy megtartott egy nem is csekély félabszolutisztikus ellensúlyt: a közös minisztertanácsot. A közös minisztertanács tagjai mindenekelőtt Ferenc József alkalmazottai voltak, ő szemelte és nevezte ki őket, mindenfajta parlamenti ellenőrzés nélkül. A közös miniszterek bizonyos mértékben függtek a delegációktól, de nem az országos parlamentek választották őket, tehát napi pártviszonyoktól függetlenek voltak. A külügyminiszter általában nem volt pártpolitikus, vagy kinevezése után felhagyott a pártpolitikával. Ugyanez mondható a pénzügyminiszterről is. A nagy reformhadügyminiszterek – Degenfeld, John és Kuhn – után a hadügyminiszter csak tábornok-hivatalnok, nem állt az első helyen a katonai hierarchiában, egyszerre függött Ferenc Józseftől és a hadsereg első emberétől, aki az 1880-as évektől a vezérkari főnök volt. A hadügyminiszter tehát mindenkor a hadsereg vagy Ferenc József másodrangú képviselője volt azokkal szemben, akik ugyancsak a császár képviselői voltak.

A dualizmus bonyolult egyensúlyrendszere továbbfejlődött Bosznia-Hercegovina megszerzésével; a közös pénzügyminiszternek is lett egy kis „birodalma”, nehogy megbomoljon az egyensúly Ausztria és Magyarország között. A kortársak ezt a birodalmat viszonylag jelentéktelennek tekintették, de megnő a jelentősége, ha figyelembe vesszük, hogy Bosznia vagy az itt folytatott rossz politika kirobbantotta az első világháborút, sőt, mint minap a kiváló író, Dobrica Cosic nyilatkozatából megtudtuk, a mostani gondok gyökerét, a bosnyákok elválását a szerbektől, Kállay Béni közös pénzügyminiszter gonosz politikájában látják. Szerinte ugyan még inkább a határőrvidék megszüntetése a szerb–horvát–bosnyák háború forrása, dehát ezt is a közös miniszterek határozták el.

PACH ZSIGMOND PÁL (akadémikus, kutatóprofesszor, MTA TTI): Egyetlen rövid megjegyzést fűz a hallottakhoz. A kiegyezési műben, nézete szerint, nem azért voltak rések és homályok, hogy azokat majd a továbbiakban, a fejlődés követelményeinek megfelelően kitöltsék és tisztázzák, hanem azért, mert a kiegyezést csak ebben a formában, lyukakkal és hézagokkal együtt lehetett az – oly sok kérdésben ellenérdekű – érdekelt felekkel elfogadtatni.

RESS IMRE (a tört. tud. kandidátusa, tud. mts., MTA TTI): Hozzászólásában a közös és magyar minisztertanács viszonyához fűz megjegyzéseket. Hangsúlyozza, hogy a közös minisztertanácsban a kiegyezést követően – a kiegyezési törvénynek a közös miniszterek belpolitikai befolyását korlátozó szándéka ellenére – többször szerepeltek olyan ügyek, amelyek közjogi szempontból kizárólag a magyar minisztertanács hatáskörébe tartoztak. Közvetlenül a magyar kormány 1867-ben történő hivatalba lépését követően is sor került olyan ún. együttes vagy vegyes minisztertanácsokra, ahol az uralkodó elnöklete alatt magyar és osztrák miniszterek részvételével a magyar minisztertanács alá tartozó ügyeket vitattak meg. Ilyen jegyzőkönyvekből Komjáthy Miklós tett közzé két mutatványpéldányt. Ezeknek a tanácskozásoknak elsősorban a konzultatív jellege volt a meghatározó, hiszen ennek során mintegy előzetesen tájékoztatták az uralkodót a magyar és osztrák kormány közötti megállapodást igénylő ügyekről. Ezek a konzultatív tanácskozások azonban még a kiegyezést előkészítő minisztertanácsi konferenciák folytatásának tekinthetők, s a közösügyi rendszer kialakulatlanságát jelzi, hogy a magyar minisztertanácsi jegyzőkönyvek között maradtak fenn.

Az 1870-es évek első felében két alkalommal is foglalkozott a közös minisztertanács kizárólag magyar ügyekkel. 1872-ben a magyar–horvát kiegyezés felülvizsgálatának kérdése került napirendre, 1875-ben pedig a magyar kormánynak a Romániával kötendő kereskedelmi szerződéshez való viszonyulását tárgyalták meg. Ezek a tanácskozások azonban már korántsem követték a kiegyezés évében megfigyelhető konzultatív, paritásos egyeztetési gyakorlatot. Jellemző ezeknek a tanácskozásoknak a személyi összetételére, hogy az elnöklő uralkodón és a közös külügyminiszteren kívül csak magyar kormánytagok vettek részt rajta. Funkciójukat tekintve ezek a konferenciák a magyar kormánnyal szemben támasztott uralkodói elvárások kinyilvánítására szolgáltak. Végső soron az uralkodó kezdeményezése és a közös minisztertanács állásfoglalása teremtette meg az 1870-es évek elején a magyar–horvát kiegyezés újratárgyalásának lehetőségét. Az uralkodó határozott kívánságát a horvát belpolitikai viszonyok konszolidálására sem az 1868-as elrendezéshez presztízsokokból ragaszkodó Andrássy, sem pedig Lónyayt a miniszterelnökségből – többek között engedékeny horvát tárgyalásai miatt – hamarosan kibuktató Deák-párt nem hagyhatta figyelmen kívül. A román kereskedelmi szerződés kérdésében viszont a külügyminiszter, Andrássy Gyula használta fel a közös minisztertanács intézményes súlyát a magyar kormány megdolgozására. A bécsi tanácskozásra meginvitált valamennyi magyar kormánytag előtt, az elnöklő uralkodó feltétlen támogatását jelezve fogalmazta meg a külügyi vezetés kívánságát: a Magyarország számára gazdaságilag nem előnyös, de hatalompolitikai megfontolásból a román agrárexportot elősegítő kereskedelmi szerződés változatlan formában való elfogadását. Ezekkel a példákkal elsősorban a közös kormányzat érdekérvényesítő lehetőségeit és gyakorlatát kívánta érzékeltetni.

SZARKA LÁSZLÓ (a tört. tud. kandidátusa, osztályvezető, MTA TTI): A Monarchia valamennyi nemzete számára a politikai autonómiát valamilyen formában biztosító osztrák állameszme – amint azt 1865-ben Frantisek Palacky cseh történész-politikus megfogalmazta – az osztrák–magyar kiegyezéssel megvalósíthatatlanná vált. Ennek ellenére a legerősebb nemzeti mozgalmak – pl. a csehek, lengyelek, olaszok, románok – a dualizmus fél évszázada alatt nem csupán a belpolitikai csatákban igyekeztek mindvégig saját nemzeti érdekeiket érvényesíteni, hanem a Monarchia közös külpolitikájának alakítására is megpróbáltak hatni. Erre különösen kedvező alkalmat a Monarchia oroszországi és balkáni politikája kínált, amelynek szláv szempontú bírálata mindig is szorosan összefüggött a Monarchia ausztroszláv koncepciók szerinti átalakításának igényével.

Két rövid delegációs példával érzékelteti annak a Somogyi Éva által jól bemutatott alkotmányjogi patthelyzetnek a következményeit, amelyben a közös ügyek elvetélt parlamentjeként működő osztrák és magyar bizottságok képtelennek bizonyultak a szemük láttára történő sorsdöntő fontosságú eseményekre befolyást gyakorolni.

Az osztrák delegációkban az annexiós válság nyomán a szláv képviselők – akik meglehetősen megosztottak voltak az annexió várható következményeinek megítélésében – elérkezettnek látták az időt, hogy elérjék a boszniai és hercegovinai szerbekkel és horvátokkal tovább gyarapodott Monarchián belüli szláv népesség érdekeinek a korábbiaknál fokozottabb figyelembevételét. Kivált a cseh képviselők, élükön a délszláv és külügyi kérdések szakértőjeként a bécsi birodalmi gyűlésben már ismertté vált Masarykkal és Kramárral, mindent elkövettek annak érdekében, hogy a Burián István vezette közös pénzügyminisztériumra bízott annektált tartományok ügyében ne alakuljon ki valamiféle magyar túlsúly. A korabeli cseh külpolitikai elképzelések a Monarchia balkáni terjeszkedésében a belső átalakulásokhoz szükséges „kritikus tömeg” kialakulásának lehetőségét látták. A „közös ügyek új, külön kategóriájává” vált Bosznia-Hercegovinát tehát az ausztriai s részben a magyarországi szláv, illetve egyéb nemzetiségi mozgalmak megpróbálták a belső reformok szükségességét igazoló tényezőként értelmezni, s az annektált tartományokban fokozatosan bevezetett önkormányzati elemek nemzetiségi fogadtatásában erre helyezték a hangsúlyt.

A dualista Monarchia radikális átalakítását szorgalmazó tervezetek közül a legtöbbet emlegetett projektum kétségkívül a Ferenc Ferdinánd trónörökös „Műhelyéhez” tartozó politikusok javaslatgyűjteménye. A birodalmi egység helyreállítását szorgalmazó elképzelésekben nagyon nagy hangsúlyt helyeztek a közös ügyek intézményeinek, s köztük a delegációknak a reformjára. Milan Hodza és Iuliu Maniu magyarországi szlovák, illetve román politikusok 1911. évi bizalmas feljegyzései egyértelműen amellett teszik le a voksot, hogy a delegációkat tényleges törvényhozói jogkörrel kell felruházni. „A delegációk reformja mindjárt kezdettől fogva abból álljon, hogy rájuk legyen bízva a közös ügyekre vonatkozó tervezetek törvényhozói megvalósítása, amit az egyik vagy a másik parlamentben nem lehetett elfogadni. A közös ügyekre vonatkozó törvényhozás történjék tehát a két delegáció együttes ülésén.” A birodalmi egység gondolatkörének megfelelő delegációs törvényhozást persze Hodza és Maniu csakis a nemzetiségeknek a magyar delegációban is előre biztosított számarányos képviselete mellett tartotta elképzelhetőnek.

Ezzel a két illusztrációval csupán arra kívánt utalni, hogy teljes mértékben helyes az előadásnak az a tétele, miszerint a dualista államjogi szerkezetben a közös ügyek intézését ellátó közös minisztériumok számára a delegációs háttér csupán a létező közjogi állapotok fenntartására volt alkalmas, a nagyobb szabású reformokra azonban az adott formában teljességgel alkalmatlannak bizonyult. Másrészt persze alighanem éppen ebben volt az egész dualista szerkezet tényleges zsenialitása: az 1867. évi kompromisszumok természete miatt szükségképpen szabályozatlanul maradt ügyek viszonylag tág teret hagytak a pótlólagos korrekciókra, illetve a szabad értelmezésekre, ami esetenként közjogi fikciókba meneküléssel, más esetekben részleges funkciómódosításokkal alkalmazkodóképessé tudta tenni – legalábbis osztrák–magyar vonatkozásban – a közösügyes konstrukciót, s fél évszázadon át biztosította a kortársak szerint is ellentmondásosnak, felemásnak és nehézkesnek ítélt kettős államszerkezet működőképességét. A Monarchia egyre inkább elodázhatatlan nemzetiségi szerkezeti kihívásaira szükségessé vált válasz kimunkálására a rendelkezésre állott időben azonban végül is alkalmatlannak bizonyult, aminek legfőbb okát a Monarchia két részében eltérő tempóban és irányban zajló átalakulások harmonizálását, kölcsönös adaptációját kizáró szerkezeti elemekre vezethetjük vissza.

VÁLASZ

SOMOGYI ÉVA: Válaszában hangsúlyozza, milyen tanulságos volt számára az itt elhangzott vita. Természetesen örül annak, hogy a dualista rendszer alkotmányos és abszolutista elemeinek szigorúan intézménytörténeti elemzését a résztvevők a kérdéskomplexum megközelítése járható útjának tekintették. Ebből a szempontból különösen figyelemre méltóak voltak számára Szabó Dániel fejtegetései az adminiszráció és politika fogalmi megkülönböztetéséről és tartalmi összefüggéseiről.

Azzal, hogy az 1867. évi rendezés nem tökéletes, megalkotói nagyon is tisztában voltak, de úgy gondolták, hogy a törvény keret, amelyet tartalommal az életnek kell kitöltenie, és optimisták voltak a jövő vonatkozásában. Deák szerint: „Nem az írott törvények biztosítják az országot ... a törvény csak akkor nyújt biztonságot, ha annak a nemzet ereje szolgál támaszul. De a törvény, mint a jognak az alapja, mindig nagy fontosságú.” A 67-es magyar törvények sok ponton bizonytalan megfogalmazása – mondotta az előadó Pach Zsigmond Pállal egyetértésben – a törvények kompromisszumos voltából eredt. S amikor a kompromisszumot kötő felek erőviszonyai megváltoztak, azaz, amikor a századvégen a magyarok monarchiabeli viszonylagos súlya megnövekedett, megkísérelhették újrainterpretálni a törvényeket. Ám a kiegyezés eleve nem egyszerűen a magyar törvényeken nyugodott, hanem a birodalom másik felének alkotmányán is, amely sok szempontból, mégpedig éppen az osztrák kormány befolyása, a delegációk hatáskörének vonatkozásában eltért a magyartól. S ez tovább fokozta a törvények értelmezése körüli zavarokat. (Nem volna érdektelen végigkövetni, hogy a közös minisztertanácson mikor és melyik miniszter hivatkozik a magyar és melyik az osztrák törvényekre, mégpedig úgy, mintha az éppen idézett törvény volna az egyedüli jogalap, mintha a két állam törvényei egységes egészet alkottak, egymás megfelelői lettek volna.)

Hanák Péternek válaszolva emlékeztetett arra, hogy a közös minisztertanácsban, a közös döntések meghozatalában legalábbis három tényezőnek jutott szerep: a közös, az osztrák és a magyar kormánynak. Csakhogy az osztrák kormány érdekérvényesítési törekvései lényegükben tértek el a magyartól, ahogyan a birodalom osztrák felének a Monarchiához való viszonya is más volt, mint a magyaroké. Ismeretes, hogy a magyarok a kiegyezés megkötésétől kezdve mindent elkövettek annak érdekében, hogy a magyar befolyást növeljék a közös minisztertanácsban, a közös minisztériumokban, a hadseregben, a diplomáciai szolgálatban. – A magyar szerep növelése nemzeti követelés volt, és valamennyi kormány eminens feladatának tekintette, hogy eredményt mutasson fel e téren. Az osztrák fél viszont a birodalmat akarta erősíteni, ragaszkodott az egységes hadsereghez, szeretett volna a delegációkból legalábbis együtt ülésező „Reichssenat”-ot alkotni, annyit őrizni a birodalmi egységből, amennyit a dualista keretek között egyáltalán lehetséges. A birodalmi egység maradványának őrzése az osztrák-német pártok számára éppúgy „nemzeti vívmány”, mint a magyaroknak a magyar kardbojt, vagy a magyar szimbólumok használata a közös külképviseletek épületeinek falán. Az osztrákok nem akarták a maguk befolyását növelni a közös intézményekben, a közös minisztertanácsban (alig volt szükségük erre), mint a magyarok tették, hanem kisebb összegekkel akartak hozzájárulni a közös ügyekhez, főként a hadsereg kiadásaihoz; ők ebben a vonatkozásban szerettek volna a paritáshoz közeledni.

Niederhauser Emilnek és Hajdu Tibornak válaszolva utal arra, hogy a korban nagyon pontos distinkciót tettek (főként német közjogászok és az azok tanain nevelkedő osztrákok is) a kormányok alkotmányos és parlamenti felelőssége között. A közös minisztérium, ha megszorításokkal is, alkotmányos felelősséggel tartozott a birodalom sajátos képviselő-testületének, a két delegációnak. A delegációk nyilvános kritikát gyakorolhattak a kormány tevékenysége felett, interpellációt nyújthattak be, elutasíthatták a közös költségvetést, sőt megvonhatták a bizalmat a közös kormánytól. Viszont kétségtelenül nem volt befolyásuk arra, hogy a császár kit nevez ki közös miniszternek; az uralkodó nem vett és nem vehetett figyelembe valamifajta delegációs többséget közös miniszterei kiválasztásakor, mert az egymástól mereven elválasztott két delegációban közös parlamenti többség elvileg sem jöhetett létre. Ha tehát e puszta jogi megközelítésnél maradunk: a közös ügyek kormányzása alkotmányos, de nem parlamenti keretek között folyt. (És itt ismételten emlékeztetni kell arra, hogy a szűkebb Ausztriában, a Reichsratban képviselt királyságok és országok esetében ugyanez volt a helyzet, a miniszterelnököt a császár ott sem feltétlenül a parlamenti többséget adó pártból választotta.) A közös ügyek alkotmányos kezelését további tényezők befolyásolták, még csak az sem mondható, hogy pusztán korlátozták (mint azt az előadás igyekezett érzékeltetni). Hiszen a delegációk szűk hatásköre sem csupán a császár abszolutista pozícióit erősítette; s az egész szerkezet úgy alakult, hogy a parlamentnek felelős országos kormányoknak, s maguknak az országos parlamenteknek számottevő szerep jutott a közös döntésekben is.

A vitát összefoglalta: Bíró László